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南阳市城乡结合部土地利用存在的问题及对策.rar

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    南阳市 城乡 结合部 土地利用 存在 问题 对策
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    第 1 页( 共 12 页)南阳市城乡结合部土地利用存在的问题及对策作 者:郭 静指导教师:白耕勤摘要:通过对南阳市城乡结合部土地利用的调查,发现由于特殊的经济地理位置使得城乡结合部成为土地利用管理的薄弱部位。同时南阳市城乡结合部土地利用存在很多问题,其多数有悖于可持续发展理论,本文在分析南阳市城乡结合部土地利用的特征、问题及原因的基础上, 结合地方实际及可持续发展原则提出了相应的对策及建议。关键词:城乡结合部;土地利用;可持续发展0 引言城乡结合部是在城市乡村地域体系基础上衍生出的一种受城市辐射影响较大的过渡性区域,既受城市化进程(城市郊区化进程)的影响,又受农业用地的制约,是土地类型复杂,动态性、过渡性强,土地利用问题最为复杂和集中的地区 [1]。如何以科学发展观为指导,探求解决城乡结合部土地利用规划面临问题的思路与方法,对促进南阳市城乡结合部土地资源的可持续利用与经济社会的可持续发展具有重要的现实意义。1 南阳市城乡结合部土地利用的现状1.1 南阳市城乡结合部土地利用和空间分布的过渡性城乡结合部是从城市与乡村二元地域结构基础上衍生出来的过渡性区域,是农业与非农业用地的复合区,具有明显的过渡性特征 [1]。主要表现为两方面:一是土地利用的水平梯度大。城乡结合部是城市化的前沿阵地、城市建成区与乡村地区之间的“急变带”,城市土地不断向外扩张,原有的农用土地不断地变为各种非农用地;二是用地空间分布混杂交错。受城市扩张、道路系统修缮、市政公用设施建第 2 页( 共 12 页)设用地的飞跃式扩散以及规划管理滞后等因素的影响,城乡结合部土地利用的性质和强度、地域空间结构和地理景观等方面表现为从城市向农村的过渡,用地形态大多呈现出城市型用地与农村型用地混杂的格局,使得南阳市城乡结合部“都市里的乡村”与“乡村里的都市”现象较为普遍。1.2 南阳市城乡结合部土地利用类型和结构的复杂性 南阳市城乡结合部是农业用地和城市用地的复合地区,是南阳市与乡村相融合的地带,既是城市化的前沿,又是城郊农业集聚地。不同的土地利用类型在本区域存在着较为激烈的竞争,在市场经济体制下,土地利用总是向经济效益最大的方向发展,由于本区域不但受到城市的区位条件的制约,而且不同程度地保留着原有的农村土地利用格局,因此各种土地利用类型竞争的结果,主要表现为南阳市城乡结合部工业企业用地和农业用地并存,现代化公寓楼和农村住宅并存,温室大棚和绿化用地并存,畜牧养殖场和交通道路并存等。并且,由于其区位效应作用,还派生出一些较为活跃的边缘性用地类型:蔬菜基地、花卉基地等,从而致使区域土地利用类型多样,结构十分复杂。同时由于城市内部用地结构的调整,推行“退二进三”,城乡结合部又成为各种污染性工业企业集中布局的区域,工业企业排放出的废水、废渣、废气以及郊区农民不合理的使用化肥、农药等导致耕地严重污染。1.3 南阳市城乡结合部土地用途的动态性和不稳定性随着城市化进程的加快,城市土地不断地向外扩张,城乡结合部也不断的向外围动态迁移,原有的农用土地不断的变为各种用途的非农用土地,同时这一地区总是城市化的前沿地区,随着城市化的深入,为了达到土地的最有效使用,土地用途变更更是迅速而普遍,给这一区域的土地管理工作带来很多的问题和困难。不稳定性是城乡结合部土地利用结构的主要特征之一,不同土地利用形式之间激烈的竞争关系使地表结构的空间特性始终处于动态变化之中,而这种空间结构的多样性和复杂性正是其动态演变的结果。土地在利用过程中具有明显的趋利特征,即利用形式趋于向经济效益高的用地类型转化。当前,经济趋利性和农业保护政策之间的激烈碰第 3 页( 共 12 页)撞,导致土地利用在高效益与低效益间频繁转换。1.4 南阳市城乡结合部土地利用逆转的困难性城乡结合部人口集聚、土地承载力巨大,土地一旦被改变用途,或被破坏,就会逐步失去其作为农用地最基本的特征,今后难以再次回复为耕地,也会因为复垦所需费用巨大,经济上难以实行。1.5 南阳市城乡结合部土地价格呈上涨趋势随着城市用地的不断扩展,越来越多的土地成为城市用地,结合部土地的开发就显得尤为重要;中学以及高校的存在,也使得结合部地区的房屋租赁价格上涨,进而提升了土地的价格。另一方面由于城乡结合部拥有比较清洁的自然环境,道路通达性较好,加之基础设施、公用设施比较完备,同时城乡结合部又是城市各种物质流和信息流辐射区域,既可以充分利用城市的信息、技术、人才、资金,又可以充分利用农村的人力、物力条件,是房地产经营者的新兴投资地之一。因此,土地价格必然保持一种攀升的势头 [2]。2 南阳市城乡结合部土地利用存在的问题及原因2.1 南阳市城乡结合部土地利用存在的问题2.1.1 建设用地与农业用地矛盾显著结合部是城乡空间一体化的产物,在城市化的进程中必定要占用一部分的农业用地进行城区规划,城市的发展需要一定的用地支持,建成区的扩大必将不断蚕食其周围的农业用地(多为肥活的耕地) 。既要发展城市,又要实现耕地总量的动态平衡,因此建设用地与农业用地的矛盾日趋突出 [2、3] 。2.1.2 用地布局不合理城乡结合部土地利用类型复杂多样,但是在布局上各种不同的用地类型互相交叉、互相干扰。如新建住宅小区与农村居民点相邻,企业与禽畜养殖常混杂,商业用地被夹在工矿之中等,不仅造成土地浪费,而且使得城乡建设极不协调 [4]。2.1.3 土地利用稳定性差,结构失衡建设用地的无序扩展,引起土地利用格局分散而混乱道路的延伸,独立工矿、居民点的兴建使得农业用地支离破碎,既不利于农第 4 页( 共 12 页)业生产发展,也不利于城区规划建设的实施。一方面,有些刚建成的工业、居住建筑不久就面临拆迁;另一方面,投资兴建的菜篮子基地、水利设施,在城区扩展影响下被迫缩小、迁建,造成产业结构不稳定,外部经济负效应显著。2.1.4 土地资源浪费严重主要表现在两个方面,一是已开发土地未得到充分利用;二是存在部分闲置土地、厂房和半截子工程。2.1.5 土地污染严重、生态环境质量下降城市的快速扩大,不仅占用了郊区大片农田菜地,同时也给城市的交通、生态环境等带来巨大的负面影响;如城乡结合部许多村镇居民点建筑密度高、建筑容积率低、通风采光不良、卫生状况较差、交通不畅,影响了居民生活 [5]。城乡结合部污染主要来自 4 个方面:(1)自身治污能力较低的乡镇工业污染;(2)从市区迁出的污染较重的工业企业污染;(3)城市工业三废和生活拉圾污染;(4)大量使用农药化肥而造成的土地污染,在多种污染源的共同作用下,一些城乡结合部的小城镇污染程度甚至已明显高于城市中心区。2.2 南阳市城乡结合部土地利用问题的原因2.2.1 南阳市经济的快速发展南阳市的快速发展使城乡结合部成为南阳市发展最为活跃的地区之一。发展是根本,发展是硬道理,发展必然占用土地。受城市发展的影响,南阳城乡结合部的农村集体经济在保持原有农业经济特色的同时,会越来越多地被非农业经济所渗透,在农用地不断转为非农用地的同时,非农经济得到迅猛的发展。2.2.2 人口增长无序 随着城市经济发展和第三产业的繁荣,诱导城市的扩散人口在城乡结合部集聚,加上本地人口的自然增长,城乡结合部往往是我国人口增长最快的区域。由于城市市区用地紧张,土地价格昂贵,城市中的各种企事业单位纷纷在城乡结合部租地建房,乡镇企业建厂布点也大多集中在城市外围。外地人口的大量涌入推动了城乡结合部的发第 5 页( 共 12 页)展。进城务工人员既无单位为其承担住房服务,收入又较低,租用不起城市楼房,95%都是居住在城市边缘的农村。如南阳城乡结合部人口集聚主要表现在两个方面,一是总人口密度较高,二是外来人口密度高。发展聚集了人气和发展的机遇,但同时也会造成土地供求的进一步不平衡,导致用地矛盾不断增加,加剧农转非的速度。2.2.3 土地管理制度不完善,土地权属混乱多年来,我国大多数城市一直采用城乡“二元”管理体制,城乡结合部存在着严重的“三交叉” 、 “两不清”现象,即城乡交叉、农村和城市居民交叉、街道与政府行政管理交叉,以及街道与乡镇行政区域界限不清、行政管理职责不清等,未实施真正意义上的土地管理体制,从而导致城乡结合部土地权属极其混乱。其次,在所有权的行使上,是否任何一级政府都有行使土地占有权、使用权、收益权和处置权等权力,这在城乡结合部也无法确定。其三,土地产权代表不明,土地所有权属于集体,但政府又可通过征收的方式将其转为国有。国有土地的所有权无确定的归属主体,致使土地市场秩序混乱,国有和集体土地资产被不断侵占、买卖 [6]。2.2.4 土地市场不规范、发育不健全我国城市国有土地长期实行无偿、无限期的使用制度。这种制度在经济上否定了国有土地所有权,造成了国家经济利益的巨大损失;同时,由于多头管理,相互干扰,为用地单位制造了一个内无动力、外无压力的环境,有的擅自买卖、转让,有的以地换房或建商业用房出售等。这些灰色用地交易不但造成国有土地收益大量流失,致使城市地价失控,而且直接导致城乡结合部乃至城市生态环境破坏。虽然1988 年我国开始推行土地有偿使用制度,但这一改革却受到城市经济体制改革不配套的阻碍而难以深入 [7]。另外,我国目前的土地立法还不成熟,法规体系还不完善,特别是对城乡结合部土地利用没有专门的法律规范性檔,无法可依是我国城乡结合部土地管理混乱和约束乏力的主要原因之一。目前,我国土地市场发育尚不充分,无论是市场行为、经营方式、运行机制,还是市场管理都不够完善。城市土地市场目前存在诸多问题,如没有详细的土地出让计划,开发土地过多、过滥;政府对土地转第 6 页( 共 12 页)让缺乏有效调控;各种协议形式出让的土地数目过多,人为因素影响大,缺乏平等竞争;违法用地,越权批地、多头批地的现象较为普遍等。有些单位利用手中划拨来的多余的土地私下进行土地买卖与租赁活动,非法牟取巨额的收益。城乡之间灰色用地交易市场不同程度的存在,土地投机盛行,导致土地利用及其转换处于失控状态。2.2.5 规划体系不完善,缺乏宏观调控在全国大多数城市的建设与发展过程中,城市规划历来被视为社会经济发展的“龙头”,但是由于受到规划目的和性质的限制,城市规划通常偏重于对城市建设和城市用地的细部控制与规划,并没有独立地对城乡结合部进行用地规划,并且与土地利用总体规划体系之间的衔接还不甚紧密。由此就导致了城乡结合部土地利用缺少必要的宏观调控,各项土地利用活动往往是无章可循、自由盲目地发展,不可避免地产生各种土地利用矛盾与问题3 南阳市城乡结合部土地利用可持续发展的对策要树立科学发展观,选择与建立可持续发展的土地、人口、环境组合运作模式,科学合理利用土地资源,以发挥最大的生态、经济、社会综合效益,为此制定以下措施:3.1 制定科学合理的南阳市城乡结合部土地发展战略在城乡结合部发展战略的指导下,城市建设和土地管理等职能部门应努力协调配合,并主动与有关乡村基层组织合作,打破常规的规划思路,针对城乡结合部的特殊性,编制专门的城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划。城乡结合部城市建设规划与土地利用总体规划的编制要遵循“生存、发展和生态保护相兼顾”的原则,在切实保护优质农用地特别是耕地的基础上,从城乡总体利益出发,根据各部门发展规划、重点项目安排、资金来源产际情况,协调平衡农业、乡镇企业、城市建设、交通建设等各项用地的需求,进行统筹安排,确定各部门的最佳用地数量和位置,使结合部用地结构和空间布局更加合理,劳动地域分工与城市功能分区更加明确、科学,进而实现土地资源的合理配置和综合利用效益的提高 [8]。为此,应成立由相关政府、职能部门、乡村基层组织和咨询机构等组第 7 页( 共 12 页)成的城乡结合部管理领导小组,专门负责结合部发展战略与土地利用规划的制定并组织实施,制定相应的政策与制度,监督相关利益主体的行为,处理战略与规划实施中出现的各种问题。同时应遵循重点突破、发挥优势、整合功能、博采众长等原则,提出具有创新性和操作性的城乡结合部建设与发展的基本方向、指导思想、战略目标、功能分区、建设内容、重点项目、战略部署、组织体系和运作机制等,使城乡结合部的土地管理和利用有章可循。3.2 对南阳市城乡结合部土地利用进行准确的定位和动态监测准确定位是城乡结合部持续发展土地持续利用的前提和基础 [9]。要在全面认识城乡结合部环境与条件、优势与基础、问题与挑战的基础上,从产业、技术、市场、功能和主体等方面对结合部进行准确的定位,主要是:遵循收入弹性高、市场前景好、产业关联度大、区域优势明显的原则,确定结合部近期、中期和远期的新兴产业、优势产业和主导产业;依据先进性、实用性、经济性和互补性等标准,确定结合部重点引进和自行建设的项目与技术;在分析预测国内外产品的市场容量、供求状况、竞争态势、贸易条件和行业壁垒的基础上,确定结合部不同时期的产品生产和市场开拓方向;遵循针对性、整体性和层次性的原则,确定结合部应具备的功能;遵循政府指导、企业运作、中介参与、农民受益的原则,确定结合部的投资建设主体。城乡结合部是城市向郊区扩展的重要地带,城市发展总是表现为大片土地成为城市土地 [9]。最初的农业景观逐渐被工矿、居民、商业等为主的城市人文景观所取代。由于南阳市的不断外延,城乡结合部的空间位置和区域不断改变。分析城乡结合部土地利用状况,有些土地利用基本是合理的,是城市经济发展的客观需要,而另外一些则是人为活动的过度影响,存在乱占滥用的不合理现象。比如,一个时期以来,大规模地兴建各种楼堂馆所、盲目地圈占工业区、开发区就是明显的实例。城市建设的盲目性,往往表现为一圈一圈地向外扩展。由于土地利用后果的巨大性,农用土地变为城市用地之后,很难再重新恢复为农用土地。农用土地肥力的形成需要上千年甚至更长的时间,这就要求在改变土地用途之前,必须进行充分的论证和规划,对土第 8 页( 共 12 页)地利用的效益和环境影响做出深入分析。为了有效地加强对城乡结合部的土地管理,需要加强城乡结合部土地利用的动态监测,对土地利用状况及动态变化获得及时准确的了解。监测的方式和手段可以多样,比如,一方面可以通过航片、卫片的判读解译,获取不同时期土地利用的动态变化;另一方面可以通过对土地利用监测结果的研究,就可以及时地对土地利用现状做出分析、引导和调控,合理、有效地利用土地资源。3.3 创新南阳市城乡结合部土地管理制度实行信息化、科学化管理为确保城乡结合部土地的可持续利用,必须创新土地管理与使用制度,充分发挥市场机制的调控作用,通过完善结合部土地估价制度,推进土地的有偿使用,培育健全土地交易市场,引导土地集约配置,提高土地的配置效率。为此,应做到:一要严格控制结合部集体土地入市,明确规定耕地不能以任何形式转变为非农用地,建设用地进入市场应采用补偿方式;二要建立健全土地规划的约束机制,坚持“开发一片,建成一片,收效一片”的土地开发原则 [10],促进土地利用的集约化与高效化;三要加大土地的执法监督力度,严格土地的审批制度。传统的土地管理方式和手段高耗、低效而且精确度不高,使得土地管理工作中的时空信息不能及时得到管理和更新,随着信息时代的到来,和现代计算机、网络以及现代通信技术的飞速发展,利用先进的以计算机技术、地理信息系统(GIS)和全球定位系统(GPS)为支撑的土地管理软件应运而生,实行城乡结合部土地管理的信息化、科学化,可以及时了解各种土地信息的变化情况,如土地用途变更等,并及时、适当的进行宏观调控和管理,如严格控制非农用地审批,使土地管理达到实时、高效。3.4 采取多种方式,实现耕地总量动态平衡建立保护耕地的经济制约机制,改变把占用耕地等的土地收益金额留归地方财政的做法 [10]。从城市内部入手,盘活存量建设用地,提高土地利用率,减少对耕地的占用;对废弃土地,如老村庄、老宅基地、废弃工矿企业用地等进行综合整治、复垦利用,变废为宝;开发土地第 9 页( 共 12 页)后备资源,对荒地等进行规划整治,整地造田,实现耕地总量动态平衡。3.5 完善南阳市城乡结合部土地利用总体规划完善城乡结合部的土地利用规划和城乡发展规划。城乡结合部作为城市和农村的过渡地带,其土地利用要与城市以及整个区域的整体发展相协调。一是加强对农用地的保护意识。城乡结合部农用地的减少是一个必然趋势,但也是一个循序渐进的过程,不可能在短时间内全部变为建设用地。因而,在土地规划中应划分出不同等级的农田保护区、蔬菜保护区和留足一般农田发展区,尽可能避开农副产品主产基地,优良农田、菜地少占甚至不占,制订相应保护政策,切实保护耕地。二是加强对建设用地的控制。土地利用总体规划应严格通过规划图,界定城镇用地使用范围,同时运用土地利用年度计划和用途管制等手段,严格控制新增建设用地供应总量。3.6 加强南阳市城乡结合部的生态建设和保护环境保护方面,政府往往投入大量资金在城市环境保护与治理上,而对城乡结合部重视不够。所以政府管理部门更要注重监督排污口的处理方法和处理能力,保证经排污口处理后的“三废” 达到不污染环境标准;要运用技术的手段改革生产工艺,在源头控制污染物的产生,提倡清洁工艺,并有效控制农药、农膜和化肥的使用;要完善物质循环体系,提高资源的重复使用率,做到废弃物资源化;要增强生态系统对污染物的稀释、净化能力,即增加绿地、自然保留地面积,改善生态环境。加强城乡结合部的开发建设,创造良好的人居环境为中心,要把改善生态环境放到更加突出的位置,走开发建设与生态建设相协调、相统一的一体化道路。要根据不同的区域功能以及生态环境容量,对建设规模、发展形态和开发方式进行分区控制,并提出明确的规定,依法严格禁止在基本农田保护区、自然保护区等进行不符合保护目的的开发建设活动。加强生态环境建设要走可持续发展道路,鉴于城乡结合部耕地质量日益下降,生态环境不断恶化,必须采取有效措施以实现农业可持续发展。首先,在制定建设项目时,应当重点考虑生态环境保护,优先发展无污染项目,力求把环境污染降到最低。其次第 10 页( 共 12 页)建立土地质量监测机制。通过土地质量监测可以了解土地污染的程度,为环境管理和污染防治提供科学的依据。最后,合理施肥,提高土壤肥力。针对耕地质量下降的现状,要因地制宜,合理施肥,增加有机肥料,以此提高耕地质量。城乡结合部耕地保护的关键是正确协调处理保护耕地与城市建设的关系。由于南阳城市化进程和经济的发展,占用耕地是不可避免的,但也是一个循序渐进的过程,不可能在短时间内就占用大量耕地,同时占用耕地必须要适度,不能无限制地扩展。我们必须认真贯彻落实“十分珍惜和合理利用土地,切实保护耕地”的基本国策,以耕地保护为重点,严格执行耕地占补平衡制度,满足合理的建设用地需求,从而保障国民经济又好又快的发展。为了协调城市发展建设和耕地保护的二者关系,首先,转变思路,努力挖掘自身潜力,提高城市土地利用率,节约和集约使用建设用地,把闲置和低效利用的土地作为挖掘土地利用潜力的重点,加强土地立体空间的利用,严格执行闲置土地处置政策。其次,城乡结合部作为城市建设用地扩展的接纳区,要注重合理配置各业用地,强化土地用途管制,提高土地利用生态、经济与社会效益,同时必须明确公共利益占地和开发建设占地的区别和防止以新农村建设名义占用耕地。最后,通过相关法律法规提高占地代价。2008 年实施的《中华人民共和国耕地占用税暂行条例》,针对建设用地不断扩张,提高了建设用地获取代价,为农用地转用设置了必要门槛,也为南阳市城乡结合部的生态建设提供了相关依据。4 结语解决城乡结合部土地矛盾的关键是正确协调处理保护耕地与城市建设的关系。城市建设和耕地保护在社会发展都占有重要地位,两者可以相互制约又相互促进。近年来,随着经济的发展,城市的外延扩展与乡村城市化的地域推进并存,赋予了城乡结合部土地利用的边缘性、敏感性、复杂性等多种不同于城市又有别于乡村的特征。这一地区的土地利用及变化研究对合理控制南阳市发展规模及乡村变化进程,实现土地科学、合理及高效利用,促进城乡经济协调发展具
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