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我国新农村建设中农民村镇(宅基地)规划问题与对策研究.rar

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    我国 新农村 建设中 农民 村镇 宅基地 规划 问题 对策 研究
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    编号:08009110216南阳师范学院 2012 届毕业生毕业论文(设计)题 目:我国新农村建设中农民村镇(宅基地)规划问题与对策研究 完 成 人: 王林林 班 级: 2008-02 学 制: 4 年 专 业: 地理科学 指导教师: 李家虎 完成日期: 2012-03-30 目录引言 .............................................................................................................................................(1)1我国新农村建设中农民村镇(宅基地)规划的现状 ................................(2)1.1 宅基地的含义 .............................................................................................................(2)1.2 我国宅基地规划的现状 ...........................................................................................(2)2我国新农村建设中农民村镇(宅基地)规划的问题 ................................(4)2.1 农村宅基地土地浪费严重, “空心村”较多 ....................................................(4)2.2 宅基地规划不到位,分布杂乱, “中心村”布局建设难度大 ....................(4)2.3 宅基地产权不明确, “新一轮圈地” 、 “小产权房”隐患 .............................(5)3我国新农村建设中农民村镇(宅基地)规划的对策 ................................(6)结语 ..............................................................................................................................................(7)参考文献 ................................................................................................................................(8)Abstract.......................................................................................................................................(9)第 0 页(共 9 页)我国新农村建设中农民村镇(宅基地)规划问题与对策作 者:王林林指导教师:李家虎摘要:我国农村宅基地存在大量闲置荒废,在新农村建设中需要进行一次深刻的土地整理以节约出更多的土地用到恢复耕地或者生活其他方面。在新农村建设过程中因为土地的大量闲置,出现了“一户多宅” ,空心村” , “小产权房” , “农民上楼”等各种新名词,虽然针对其中的问题,国家出台了很多文件,可是宅基地的闲置是有增无减,这些现象出现的主要原因就是我国宅基地相关法律细则不够完善。同时,新农村中的“中心村”的位置确定,实际规划,资金状况在实施过程中也呈现出了“中心村建设难”的问题。本文通过对以上问题的研究,找出新农村建设中遇到的主要问题并提出建议。关键词:宅基地;“一户多宅”;“空心村”;“中心村”;宅基地使用产权引言随着我国社会、政治、文化、经济、建设等各方面的快速发展,在工业化、城镇化深入发展中同步推进农业现代化,完善以工促农、以城带乡长效机制,加大强农惠农力度,提高农业现代化水平和农民生活水平,建设农民幸福生活的美好家园,是新时期的主要任务,也是最终社会主义和谐社会所要达到的最终目标。于是在十六届五中全会,首次提出了社会主义新农村建设的方针,新农村要按照生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主的要求,扎实稳步地加以推进。要统筹城乡经济社会发展,推进现代农业建设,全面深化农村改革,大力发展农村公共事业,千方百计增加农民收入。新农村建设是农村的发展方向,是改善农村生活条件,提高农民生活质量的重大举措,是社会各界普遍关心的问题。农村住宅建设是新农村建设的物质基础和载体,是农民的迫切需求。新农村的建设稳步前进,同时,实施过程中的问题也层出不穷。然而在我国发展的新时期,人地供需矛盾紧张,如何进行土地整理以第 1 页(共 9 页)节约土地来发展经济,成为了新农村建设中首要解决的问题。在有限的土地资源里保持总的耕地面积不减少,节约一些土地来发展农业以外的畜牧业,旅游业,工业等等。那么这些土地哪里来呢,大家不约而同的把目光转向了宅基地,这个农民从古至今赖以生存的土地上面来。当然宅基地的规划也是新农村城镇规划中必要的一部分,例如“空心村” 、 “一线到底村” 、 “一户多宅”等等各种现象也是需要整理改革的。但是在如今房价飞涨的年代,不少人把目光投向了农村的宅基地,多出了些“增减挂钩” 、 “置换房产” 、 “农民上楼的负担” 、“小产权房”等等各种各样的新名词。宅基地如何整理,如何保持耕地面积不减少以节约土地,规划目前的状况如何,问题又多出现在哪里,又将如何解决,本文将从以上方面进行论述。1 我国新农村建设中农民村镇(宅基地)规划的现状在农村,有这样一种说法:“农村工作两台戏,计划生育宅基地。”农村宅基地管理直接关系到土地特别是耕地资源的保护、利用,直接关系到农民的生产生活,直接关系到社会稳定国计民生问题。 1.1宅基地的含义宅基地是指农村的农户或个人用作住宅基地而占有、利用本集体所有的土地。宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地,包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物,不能居住的土地以及准备建房用的规划地三种类型。通常农村宅基地包括房屋的地基、仓房、庭院、厕所、畜牧圈、沼气池、柴草垛等用地 [1]。1.2我国宅基地规划的现状目前国家并没有对全国的宅基地利用做出普查,只能通过前人已有的数据来反应如今的规划现状。关于我国宅基地实际人均利用状况,根据有关调查显示,辽宁、第 2 页(共 9 页)吉林、黑龙江,新疆等省自治区人均农居点用地均超过 300 平方米,内蒙古自治区人均点甚至超过了 400 平方米。为国家规定最高限指标人均 150 平方米的 2-3 倍 [2]。截至 2004 年底,江苏省居民点用地平均达 184.18 平方米,超过国家最高标准(人均 150 平方)30 多个平方,更是远远超过了江苏省确定的人均 100 平方米的标准。城市中除无锡等 8 个城市在最高限以下,其他城市均超过国家标准线 [3]。我省平舆县,居民点 15978.44 公顷。人均居民点面积 191.43 平方米,超出国家标准 55.85%,经济发达村空户率 30%。贫困村的空户率达到 20%-25%[4]。而在我省义马市,20 个行政村,农户 12509 户,其中 80%以上的农村宅基地面积超标,超占面积累计 650 亩。且有 11 个行政村的 26个自然村不同程度的存在“空心村” ,村内空闲地及可改造的零散村庄用地近 900 亩。而治理后可利用的土地在 600 亩以上 [5]。其他省市的人均居民点也多有超标。根据我国《土地管理法》第 62 条第 1 款的规定, “农村村民一户只能拥有一处宅基地,其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。 ”从以上数据充分表明,我国农村居民点用地粗放,超占浪费严重,农村宅基地土地集约利用有很大的挖掘潜力。十六届五中全会首次提出了新农村建设这项历史任务,要求坚持大中小城市和小城镇协调发展,按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则,促进城镇化健康发展。2006 年 2 月 21 日,中央下发了《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》 ,其中“提出了建设社会主义新农村的重大历史任务,为做好当前和今后一个时期的‘三农’工作指明了方向。 ”目前,在新农村建设中,已经涌现出了江西省赣州市、广西贺州市、浙江义乌等先进典型,它们都根据自己的实际情况,因地制宜地进行新农村建设,为东部沿海、沿边地区、中部不发达地区和西方贫困地区的新农村建设提供了参考和借鉴。2011 年 3 月 16 日新华社发表关于了十二五规划的纲要的新闻报道,纲要第二篇《加快社会主义新农村建设》阐述了有关农村城镇建设的详细规划。适应农村人口转移的新形势,坚持因地制宜,尊重村民意愿,第 3 页(共 9 页)突出地域和农村特色,保护特色文化风貌,科学编制乡镇村庄规划。合理安排县域乡镇建设、农田保护、产业聚集、村落分布、生态涵养等空间布局,统筹农村生产生活基础设施、服务设施和公益事业建设。2 我国新农村建设中农民村镇(宅基地)规划的问题2.1农村宅基地土地浪费严重, “空心村”较多问题主要表现在以下方面:2.1.1 农村普遍存在一户多宅现象。首先,农村宅基地是采用的是无偿、无限期的使用制度,对于宅基地的分配、使用、收回等缺乏明确的政策、法规。其次,是宅基地未批先占,由于过去宅基地审批不够严,一些村干部“说的算” ,私自安排宅基地。第三,是批新不交旧,因为古老的“祖业”的观念,不愿意拆老房。第四,由于一户多宅的现象普遍存在,处罚很难一步到位。2.1.2 农村宅基地闲置荒废,出现较多“空心村” 。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定:农村村民一户有两处宅基地的,可以由村民委员会或者农村集体经济组织将多余的宅基地依法收回,统一安排使用。而宅基地荒废的原因有下:首先,农民城里买房。 “本世纪初的几年内城镇化率年均提高 1.4个百分点” , “到 2020 年,城市化率达到 70%以上” , “也就是说 15 年内现有的农村将至少有 50%走向消亡” [6]。虽然在城市有了房产,但是他们多数不舍得在农村的“永久性”的宅基地。这是农村宅基地荒废的主要原因。其次,传统分家方式的影响。由于子女成年,按照现有的法律规定可以再申请一处新宅基地。而当老人过世后,即使不缺少住处,一般不会按规定返还给集体。第三,旧村改新村,旧宅基地依旧存在,形成了宅基地闲置。第四,风水宅基地。某些宅基地被说成“凶宅” ,长时间的无人盖第 4 页(共 9 页)房居住。不过这种情况是个别的,不是绝大多数的。第五,个人资金等各方面的原因。虽然批下了宅基地,宅基地上的新房仅盖了一半就闲置下来。以上是造成“空心村”的几个因素,当然究其根由,还是农村宅基地制度的问题,即宅基地产权的问题。2.2宅基地规划不到位,分布杂乱, “中心村”布局建设难度大在农村,可以看到有的地方宅基地没有统一的规划,甚至有的房屋的建设失去了农村的特色,成了“微小”城市,很难吸引到合适的投资和寻求差异化的城市游客。宅基地杂乱无章,基础设施难以统一,农民生活质量并没有因为新农村的建设而提高,出现了如下的现象:2.2.1 宅基地分布杂乱无章,村官责任重大。规划是建设的龙头。 “在新农村建设规划方面,市、县(区)和大部分乡镇未出台一个完善的规划。调查的 22 个试点村只有 15 个村有规划, ,大部分规划的标准不高,科学性、合理性不够,内容不全不详,有的村虽然作了规划,但没有按照规划施工,村民修建新居的随意性较大,乱占乱建现象依然存在,规划流于形式,建设效果不尽人意” [7]。 另外,每年对宅基地的监督检查没有彻底执行,种种以上的有法后依,无法可依,村官的失职,最终导致了宅基地管理混乱的局面。2.2.2 新农村建设中心村布局建设难度大。“行政村归并是中心村建设的基本前提,目前的体制势必产生一系列矛盾,其中最突出的问题是宅基地无法在中心村范围内集中。中心村服务人口难以确定。规划确定,中心村人口是居住在中心村范围内的村民。这个方法在一定范围内是缺乏可操作性的。关于集中居住点的位置和规模,镇、村行政机构及规划师对集中居住点的位置和规模的想法是不一样的” 。 [7]其次就是资金的问题,中心村的建设是需要大量的资金的,市乡不可能有更多的资金用于建设中。最后就是安置村思想观念的排他性,难以让“外村”的人员真正成为本村的一员。第 5 页(共 9 页)2.3宅基地产权不明确, “新一轮圈地” 、 “小产权房”隐患建国以后,我国土地制度经历了一系列的变化。 土地改革初期,建立了农民私人所有的土地制度。伴随高级农业合作社的产生,确立了农村土地集体所有制。1979 年实行家庭联产承包责任制的土地制度以后。1998 年《土地管理法》规定,集体土地使用权不得用于非农业建设的同时,允许宅基地使用权人对地上建筑物进行出租、出卖。虽然,目前法律明确规定农村宅基地产权属于集体所有,但是各地农民的宅基地产权认知并不清楚。究其原因,一方面是农民长期形成的私有观念未改变,而国家对土地法律、法规的宣传不到位。另一方面,由于农民意识里认为集体组织就是主要村干部,而村干部代表集体拥有土地的处置权是农民所不能接受的。宅基地制度的不完整性,又引来了“新一轮圈地” , “小产权房”之争。目前一轮“农民集中居住” 、 “宅基地换房子”的举动,有人称为新圈地运动 。郑风田,中国人民大学农业与农村发展学院教授 ,认为“不管以什么名目,其核心都是在侵吞农民的宅基地权益,都应该打住,毕竟农民的宅基地不是唐僧肉。 ”至于小产权房,我国法律规定城市人口没有对集体经济组织的宅基地使用权。由于农村现在多数宅基地以及房屋的闲置,而如今房价飞涨,小产权房就成了“肥肉” 。2009 年 9 月国土部下发《关于严格建设用地管理促进批而未用土地利用的通知》 ,再次向地方政府重申,坚决叫停各类小产权房。2009 年 11 月 2 日中国国土资源局报报道,河南省郑州市国土资源局发布行政执法裁量权细则,其中对擅自将农用地改建小产权房者最高罚款25万元。2012 年三月,国土部部长徐绍史 11 日在人民大会堂接受记者采访时表示,今年国土部清理小产权房的工作将一手抓调查研究清理试点,一手抓执法检查严格防范,不让小产权房现象蔓。倘若不从根本上改变“小产权房”的局面,农村宅基地不仅是浪第 6 页(共 9 页)费,更会悄悄流入市场,造成大量的土地资产流失,同时关于农村宅基地产权的纠纷也日渐增多,必然会威胁农村的安定。目前我国还没有一部调整农村房屋和土地方面的民事法律,宅基地管理在很大程度上依靠规范性文件和地方政策调整 [8]。3 我国新农村建设中农民村镇(宅基地)规划的对策总结可以得出,我国的新农村建设中的宅基地规划的主要问题有:宅基地产权的确立,宅基地荒废如何处理,闲置宅基地回收,新村宅基地中心村一般村如何确立。以前人的研究及自己的探索,总结为以下几条建议:第一,进一步明确宅基地产权归属及利益补偿机制,完善土地管理制度,从根本上解决农村的宅基地问题和我国土地管理。在农村宅基地整理的过程中,必然会涉及到宅基地的收回,处理,转移等各种关乎产权的问题,以及利益补偿的问题。这些问题如果处理不好,将会给土地整理留下各种各样的权属纠纷,给新农村建设带来很大的困难。 “浙江省淳安县创新农村闲置宅基地管理机制,仅用两个月拆除危旧房 1.2 万平方米。 ”[9] 可见,制定相关细则的重要性及必要性。第二,农村宅基地整理规划必须规划先行,发挥示范村的作用。新农村建设是一项庞大的工程,所以土地整理必须在规定好的计划下进行。土地整理的开发,复垦,以及新农村建设的模型。需要根据社会经济以及生态的发展宏观规划以及论证,才能制定出科学合理、切实可行的方案。第三,健全宅基地审批管理制度,强化村镇管理,加大宣传力度以及土地执法力度。解决宅基地的问题,关键得从宅基地的源头——审批入手,把好审批关,严格执行一户一宅,拆旧建新制度。而村干部更是应该做到自我管理,坚决依法处理,时时监督更新宅基地的管理,把违法用地消灭在萌芽状态。第四,新农村建设宅基地的规划必须以农民自愿为基础。新农村第 7 页(共 9 页)建设是关乎千千万万农民的建设,农民群众是否接受、满意、配合,是开展工作的关键。开展农村整理必须以农民的根本利益为出发点,充分依靠农民集体经济的力量,减小国家的经济压力,从而使建设工作更容易的进行。在具体工作中,可以通过举办讲座或者张榜告知等方式进行宣传工作,从而使新农村建设的好处深入人心,消除农民顾虑,为新农村建设打下坚定地基础。第五,宅基地使用权流转可以流转,但有规定的流转市场。宅基地使用权的流转可以使宅基地真正成为农民有价值的财产,可以为农民创造财富。例如,有学者认为可以将多余的宅基地转让给别的村集体经济组织的农民,不仅可以获得利益,而且还可以促进村民向较富裕的村镇移动,也加快了城镇化的脚步,同时要确保这种出卖宅基地的村民不再享有分配宅基地的权利,以确保这种福利享有一次性。结语通过以上论述可知,我国农村宅基地土地整理潜力巨大,在农村虽然存在农户住房紧张的情况,但是总体上看,宅基地土地浪费严重,“一户多宅” 、 “宅基地荒废”现象在各地农村普遍存在。据有关数据估计,在社会主义新农村建设中通过开展农村宅基地整理可以节约出325 万-465 万公顷的土地 [10]。而随着时代的变化,宅基地荒废的主要原因也变成了农村劳动力向城市的转移。那么如何处理这部分人员的宅基地的使用权将是我国宅基地使用权法律法规今后将要研究的主要方面。最后,不得不提的就是宅基地使用权的流转。随着计划经济体制到市场经济体制的转变,劳动力由农村向城市的转移,宅基地使用权已经悄悄的流入市场,而在一些农村已经出现了“小产权房” 。而宅基地使用权是否在市场放行也会引来不小的争议。参 考 文 献
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